非银支付监管框架“露脸” 第三方支付躁动
2021-01-28 16:21:34 来源：上海证券报 评论：0 点击：
进入2021年，第三方支付行业暗潮涌动。近期，人民银行发布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（下称《条例》），这是时隔十年，监管部门在非银支付领域拟定的一个新监管框架，提升了支付机构监管法律层级。《
进入2021年，第三方支付行业暗潮涌动。
近期，人民银行发布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（下称《条例》），这是时隔十年，监管部门在非银支付领域拟定的一个新监管框架，提升了支付机构监管法律层级。《条例》之中，重磅内容颇多：首次对支付业务分类、划出垄断红线、提出评级监管等。
数家受访支付机构人士向记者表示，《条例》总体利好中小支付机构，但也有不少细则尚待进一步厘清，比如，业务分类后，同一个机构能否同时取得两个牌照尚未予以明确；垄断认定中对“市场份额”的统计口径不一，等等。但《条例》对坚持依法合规经营的支付机构而言，将带来更有力的支持和制度保障。
业务分类 有助市场重回四方格局
《条例》依照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类。
对于分类，人民银行解释，是适应技术和业务创新需要，有效防止监管套利和监管空白。
理论上，第三方支付市场是在银行卡时代形成的四方格局，也就是发卡、收单、清算、商户四方。但在技术进步下，目前条码类业务市场存在收单机构和账户机构不分的情况。比如，两大支付巨头支付宝和微信支付既可收单，又有储值账户。
“这就形成一个闭环，打破了传统的四方格局，容易造成信息黑箱、备付金‘过顶传球’等问题。”一位支付机构人士表示。
这样的方式，导致支付市场线上线下出现巨大费率差与套利空间，造成支付市场扭曲发展。实际上，近3年来，人民银行主导的“断直连”、上交备付金等都直指这一问题。
上述人士认为，《条例》提出两个分类牌照，是重新厘定市场参与各方角色和定位的制度安排，一定意义上将使市场重新回到类四方格局。
不过，受访人士表示，还有些细节值得探讨。比如，业务分成两类后，同一个机构能否同时取得这两类牌照业务并未明确。假如可以同时取得，那相对来说，支付巨头的垄断地位和优势仍未被打破。
垄断红线划出 统计口径存争议
而打破垄断，正是《条例》的重要意图，备受行业关注。人民银行在《条例》起草说明中表示，要强化支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准，维护公平竞争市场秩序。
在目前的第三方移动支付市场中，两大巨头占绝对主导地位。易观报告显示，2020年第三季度移动支付市场交易规模达67.27万亿元人民币，支付宝、微信支付市场份额合计超过90%。
这样的市场格局下，中小支付机构盈利能力很弱，日子过得颇为艰难，大部分处于亏损状态。
《条例》对市场支配地位预警措施、市场支配地位情形认定和市场支配地位监管措施作了详细规定。例如，认定支配地位情形之一是：一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一。
但是，这样的垄断认定和管理在业界看来有些“粗放”，他们更期待对支付交易链条上各角色的不正当竞争进行反垄断管理，而不是只以交易总数或结果来认定垄断。
一家中小支付机构人士向记者表示，在支付领域，交易金额统计分为支付和收单两侧，统计整个支付市场的交易规模是实际发生交易金额的一倍，所以抛开账户、收单等四方角色来判定垄断可能会有问题。比如，在线下扫码市场，有些支付机构可能在金额上达不到垄断认定，但依旧可以以强势的市场地位“号令”其他合作机构提供商户核心信息，仍然存在垄断行为。
另一家规模不小的支付机构人士认为，“市场份额”的统计口径需进一步明确，不同的统计口径导致的结果将大相径庭。他认为，预警和认定的关联关系也需进一步明确，不排除后续会存在个别机构频繁被预警但从不被认定的情况，进而影响条款的威慑力和合理性。
人民银行数据显示，2020年第三季度，非银行支付机构处理网络支付业务2345亿笔，金额78.96万亿元，同期，银行共处理电子支付业务649.77亿笔，金额696.44万亿元。以此测算，非银支付机构的业务占比约为10%。
评级监管等于牌照不再续展管理？
《条例》中引起业内广泛关注和讨论的要求还有：“同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构”“不得从事支付业务许可证载明范围之外的业务，不得从事或者变相从事授信活动”，等等。
对于这两条要求，业内有着比较一致的理解。特别是对于“不得从事或者变相从事授信活动”这一要求，上述支付机构人士表示，这或许意味着以信贷业务为主的小贷公司，要与非银支付机构剥离，不能混业经营。
目前，不少支付机构开拓的增值服务中都有相关融资业务，比如准备上市的连连支付。
《条例》还有一条要求举足轻重，但业界对此理解不一，即：人民银行按规定对非银行支付机构进行综合评价和分类评级，并根据分类评级结果采取差异化、针对性的监管措施。
这条细则明确体现出金融监管分类的思路，有利于行业有序发展，但也有行业人士认为，这传递出支付牌照不再进行续展管理的信号。
有支付机构人士认为，这对支付公司寻求上市构成利好。过去支付机构上市前，投资人要求回答“失去牌照风险”等问题，因为过去对支付公司何时能续展、是否能续展等问题难以判断，进而影响支付机构估值和上市。
记者了解到，目前牌照续展管理是每5年一次。一些受访支付机构人士认为，评级监管并不是以评级替代续展的概念，他们站在机构角度建议，牌照续展的当年可以不做分类评级，以减轻机构负担，降低监管成本。
