《深圳经济特区个人破产条例》对我国银行信用卡业务影响评析
2020-10-27 15:44:42 来源：网易 评论：0 点击：
2020年8月31日，深圳市人民代表大会常务委员会正式发布《深圳市经济特区个人破产条例》（以下简称《个人破产条例》或《条例》），引起国内外轰动。《个人破产条例》第2条规定，在深圳经济特区居住，且参加深圳社
2020年8月31日，深圳市人民代表大会常务委员会正式发布《深圳市经济特区个人破产条例》（以下简称“《个人破产条例》”或“《条例》”），引起国内外轰动。
《个人破产条例》第2条规定，“在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人，因生产经营、生活消费导致丧失清偿债务能力或者资产不足以清偿全部债务的，可以依照本条例进行破产清算、重整或者和解”。据此，因消费、经营或者对企业债务进行个人担保而过度负债的个人，例如消费者、个体工商户、企业经营者等，均有可能适用个人破产。其中，个人消费性负债的主要原因是房屋贷款和信用卡消费。
根据中国人民银行发布的《2020年第二季度支付体系运行总体情况》显示，截至2020年第二季度，我国信用卡和借贷合一卡在用数量共计7.56亿张，环比增长0.99%，人均持有0.54张，信用卡逾期半年未偿信贷总额854.28亿元，占信用卡应偿信贷余额的1.14%。随着信用卡消费的进一步普及，可以预见，个人破产制度将对银行信用卡业务产生广泛而深远影响。以银行信用卡业务为基本视角，本文将从《个人破产条例》的出台背景、主要内容、深圳地区外的效力问题，以及应对建议四个方面对个人破产制度进行解读。
一、《个人破产条例》的出台背景
在《个人破产条例》出台前，中央和地方已就建立个人破产制度进行了大量理论与实践层面的探索。
自2019年来，中央密集释放改革讯号。2019年2月27日，最高人民法院发布《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》，提出“研究推动建立个人破产制度”。2019年7月16日，国家发展和改革委员会、最高人民法院等13部委联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，提出“明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的自然人破产制度”。2020年5月18日，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，再一次提出要“推动个人破产立法”。
地方层面则是以法院为主导，探索个人债务集中清理程序。2019年4月26日，浙江省台州市中级人民法院出台《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》，2019年8月13日，浙江省温州市中级人民法院出台《关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》，成为法院系统参照个人破产制度的部分功能所做的司法尝试的典范。
我国推动个人破产制度的建立有以下两点现实目标：
其一，解决法院“执行难”问题。据统计，在全国各级法院接收的执行案件中，无财产可供执行的案件普遍，“执行不能”的案件数量繁多。法院经常会陷入“终结本次执行——申请恢复执行——再次终结本次执行——再次申请恢复执行”的恶性循环。而建立健全个人破产制度，正有利于减少执行案件数量、减轻执行压力。
其二，推动供给侧结构性改革，优化营商环境建设。破产制度对供给侧结构性改革与营商环境优化建设具有重要意义。个人破产制度不仅能够帮助企业家、个体经营者和消费者顺利纾困，也有助于企业破产制度更加充分地发挥债务清理的作用，释放市场活力，推动经济发展。
深圳市人大常委会法工委在《个人破产条例》的解读中明确，本次《条例》的制定是贯彻落实党中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》的需要，有利于推动深圳构建高质量发展体制机制，发挥深圳作为中国特色社会主义先行示范区先行先试的作用。
二、《个人破产条例》的主要内容及对银行信用卡业务的影响
对于银行信用卡业务部门而言，正确理解《个人破产条例》规定对于今后的业务实践具有重要意义。笔者从以下九个方面对《条例》内容进行了总结，供相关从业者参考。
（一）破产清算、重整与和解程序的区别
《条例》规定了破产清算、重整以及和解三种程序。
三种程序之间最大的区别在于对债务人的要求不同。相对破产清算与和解程序而言，重整程序对债务人的要求更高。适用重整程序的债务人应当具有可预期收入，债务人需要在重整计划执行期间以其获得的收入偿还债务，而破产清算与和解程序则无此要求（《条例》第8条第1款、第１０６条第1款、第１０７条、第１３３条第1款）。
重整程序仅能由债务人申请启动（《条例》第８条第1款、第１０６条第1款、第１０７条），债权人无权申请重整，而破产清算与和解均可由债务人或债权人申请（《条例》第８条第1款、第9条第1款、第１３３条第1款、第１３４条）。破产清算、重整、和解三种程序中需要进行表决通过的方案分别为破产财产分配方案、重整计划草案以及和解协议，三种方案表决通过的要求也依次由低到高。在破产清算程序中，破产财产分配方案通过的条件为经出席会议的有表决权的债权人过半数通过，且该等债权人所代表的债权额占有表决权的债权总额的二分之一以上；在重整程序中，重整计划草案通过的条件为经各表决组出席债权人会议的债权人过半数同意，且该等债权人所代表的债权额占该组债权总额的三分之二以上；在和解程序中，和解协议的达成须经全体债权人同意（《条例》第８１条第1款、第８２条、第１１９条第1款、第１３５条第2款）。
破产清算、重整、和解三种程序中免除债务人未清偿债务的条件存在较大差异。在破产清算程序中，债务人申请免责的条件为宣告破产之日起3年，最长至5年的考察期届满、债务人在考察期内遵守法律规定，并且无不予免责事由等的情形(《条例》第９５条、第９６条、第100条、第１０１条第1款)。而在重整程序与和解程序中，执行完毕重整计划或和解协议后，债务人可申请免除未清偿债务（《条例》第１２９条、第１４２条第2款）。
银行等金融机构债权人可根据程序的不同特点，制定不同的应对策略。例如，对于确无偿还能力的债务人，债权人可以直接申请或加速推动破产清算程序，同时注意对考察期内债务人的消费等行为进行监督；对于将来有预期收入的债务人，债权人可考虑推动债务人申请重整，增加受偿率；对于债权人人数较少、协调难度较低的案件，债权人可以直接申请或考虑加速推动和解程序，快速实现债权清收。
（二）个人破产后债务人受到的限制
在法院裁定受理破产申请后，债务人会受到以下三个方面的行为限制：对债务人非生活或工作必需的消费行为的限制（《条例》第２３条），在破产清算程序中对职业资格的限制（《条例》第８６条），在出入境及借款方面的限制或义务（《条例》第２１条第4项、第6项）。银行作为金融机构兼债权人，在法律规定的基础上配合司法机关同步对债务人进行相关限制。
（三）豁免财产
为保障债务人的生存权和发展权，债务人部分财产可以作为豁免财产予以保留。豁免财产的范围主要包括：保障债务人及其所扶养人的必要生活的财产、债务人职业发展的必要财产、特殊纪念物、无现金价值人身保险、专属的人身保障类财产、社会保险金以及最低生活保障金以及其他根据法律规定或者基于公序良俗不应当用于清偿债务的其他财产。但当前述财产价值较大、不用于清偿债务明显违反公平原则的，将无法认定为自由财产。除荣誉物品和专属的人身保障类财产外，豁免财产累计总价值不得超过二十万元（《条例》第３６条）。
今后的个人破产实践中，为了最大程度上争取关键债权人的投票，债务人也许可能与部分债权人针对豁免财产签订以豁免财产作为清偿手段的协议。笔者认为，这类协议由于违反平等清偿原则、损害其他债权人利益，更不符合豁免财产的制度宗旨，法院应当认定为无效。银行等债权人应对与债务人签订类似协议保持高度审慎。
（四）债权清偿顺位
个人破产程序中的债权清偿顺序与《企业破产法》规定类似，依次为有财产担保债权、破产费用与共益债务、人身性质债权、职工和社保债权、税款债权、普通债权、罚金类债权；破产财产不足以清偿同一顺序债权的，按照比例分配（《条例》第28条第1款、第68条、89条）。此外，重整程序中“债务人及其所扶养人居住的房屋上有未清偿完毕的房屋抵押贷款的，债务人可以与抵押权人就该抵押贷款的本金、利息、清偿期限和方式等内容达成家庭住宅抵押贷款方案，作为重整计划草案的组成部分一并提交”（《条例》第114条第2款）。
由此可知，银行的信用卡债权一般属于普通债权，其债权清偿顺位相对靠后。
（五）个别清偿的撤消
为避免债务人对个别债权人进行偏颇性清偿而使得公平清偿之目的无法实现，《条例》规定了撤销权制度。具言之，破产申请提出前六个月内，债务人对个别债权人进行清偿的，或者破产申请提出前二年内，债务人向其亲属和利害关系人进行个别清偿的，管理人有权请求人民法院予以撤销，即债权人于前述情况下获得的清偿款项应予返还，但个别清偿使债务人财产受益或者属于债务人正常生活所必需的除外（《条例》第４１条）。
因此，在破产受理前6个月内，债务人向银行等债权人偿付的债权有被管理人撤销的风险。面对该风险，银行应加强审核信用卡消费的用途，针对非生活必须的消费，例如奢侈品消费分期业务，进行更精准的把控。
（六）免责的条件与范围
《个人破产条例》规定了四类债务人有资格向法院申请免责：一是３年至５年的考察期限内遵守行为限制、没有不予免责事由等的债务人；二是执行完毕重整计划的债务人；三是因不可抗力、意外事件等原因导致重整计划无法执行，但已按照重整计划清偿各类债务均达到四分之三以上的债务人；四是执行完毕和解协议的债务人（《条例》第９５条、第９６条、第100条、第１０１条第1款、第128条、第１２９条、第１４２条第2款）。
同时，《条例》也规定了不予免除的七种情形：一是故意违反条例关于行为限制的规定；二是故意违反条例关于债务人应当遵守义务的规定；三是故意违反条例关于债务人财产申报义务的规定；四是因奢侈消费、赌博等行为承担重大债务或者引起财产显著减少；五是隐匿、毁弃、伪造或者变造财务凭证、印章、信函文书、电子文档等资料物件；六是隐匿、转移、毁损财产，不当处分财产权益或者不当减少财产价值；七是法律规定不得免除的其他情形（《条例》第98条）。银行等债权人发现债务人有前述情形未被法院知晓，特别是涉及奢侈消费的，可以依法主动向法院提供相应证据。
即使债务人获得免责，一些特定债务无法豁免。一般情况下，债务人欠付的赡养费、抚养费、扶养费、专属人身损害赔偿金、债务人知悉而未记载于债权债务清册的债务（债权人明知人民法院裁定宣告债务人破产的除外）、雇员报酬和预付金、恶意侵权损害赔偿金、税款以及因违法或者犯罪行为所欠的罚金等债务不得免除。但债权人自愿放弃、不予免除将导致劳动能力受限的债务人及其所扶养人生活长期极其困难或法律另有规定可免除的，债务人可向法院申请免除上述部分或全部债务（《条例》第97条）。银行信用卡产生的债权一般属于免责的债务类型。
（七）免责的效力
免除未清偿债务的裁定可以豁免债务人的债务负担，其效力及于已申报和未申报的全体债权人，但是并不及于债务人的保证人或连带债务人；此外，在法院作出免责裁定后发现债务人欺诈的，债权人或其他利害关系人有权申请法院撤销裁定（《条例》第１０２条第3款、第１０３条）。
在今后的个人破产实践中，基于各类原因，债务人可能会试图与债权人就已经获得免责的债务签订不公开的债务清偿协议。笔者认为，这类协议由于涉嫌违反平等清偿原则和免责的制度宗旨，会被法院认定为无效。银行等债权人应对与个人债务人签订类似协议保持高度审慎。
（八）银行等债权人的程序性权利
法院裁定受理破产申请后，债权人依照条例规定的程序行使权利，其中最重要的权利是在法定期限内向管理人申报债权，并对债权表记载的债权提出异议（《条例》第４８条、第５０条、第６５条）。
此外，根据债权人发现债务人利用个人破产程序逃废债务的时间不同，可以采取不同的救济措施：第一，法院审查破产申请阶段，债权人可申请法院不予受理破产申请；第二，法院已受理债务人破产但尚未宣告破产阶段，债权人可申请法院裁定驳回破产申请；第三，重整计划执行期间，债权人可向法院申请终止债务人重整计划的执行并对其进行破产清算；第四，法院裁定对债务人免除未清偿债务后，债权人可申请法院撤销免除未清偿债务的裁定，继续向债务人追偿债务；第五，任何阶段，债权人均可申请法院依法对债务人予以训诫、拘传、罚款、拘留，并对债务人犯罪行为追究刑事责任（《条例》第14条、第103条、第130条、第167条）
在法院举行听证的情况下，银行等债权人还可主动参与听证保护自身的合法权益。
（九）银行等债权人所受的限制
法院裁定受理破产申请后，债务人不得向个别债权人清偿债务，对债务人财产采取的保全措施应当解除，执行程序应当中止（《条例》第２4条、第２７条）。因此，除非设定担保权，债权人原则上只能通过在破产程序中申报债权受偿其债权（《条例》第２８条）。
鉴于《条例》的精神，在今后的个人破产实践中，银行等债权人应当制止在庭外对债权人的任何个别催债行为。
债权人未能在申报期限内申报债权，其享有的程序性权利及财产分配等权利均将受到限制。若债权人未能在申报期限内申报债权非自身过错所导致，则应于影响债权申报事由消除之日起10日内补充申报，无需承担其债权审查和确认所产生的费用，并可于申报债权后正常行使权利。若债权人未能在申报期限内申报债权是自身过错所导致，最迟可在破产财产最后分配时或者重整计划执行完毕前补充申报，无权要求补充参与此前已进行的债权分配，同时应当承担其债权审查与确认所产生的费用。无论债权人是否申报债权（法律规定不得免除的债务除外），免除未清偿债务的裁定对其均有效力（《条例》第50条、第55条、第56条、第102条第3款）。
三、《个人破产条例》在深圳地区外的效力问题
《个人破产条例》并未把债务人具有深圳户籍作为适用个人破产程序的必要条件，但是满足《条例》第二条之要件的境外或外国债务人能否适用个人破产程序尚待进一步明确。国内外债务人平等原则抑或互惠原则将是解决这一问题的两种不同思路。
《条例》规定了自受理破产申请之日起，涉及债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止（《条例》第２７条）；债务免除的效力及于已申报和未申报的全体债权人（《条例》第102条第3款）。然而，由于《条例》属于特区立法，其效力能否及于深圳特区以外的我国其他地区内的债务人财产和债权人尚存争议。
笔者认为，《条例》固然属于深圳特区立法，但该立法获得了全国人大的授权，应当在全国范围内发生效力。虽然《条例》主要针对符合条件的深圳特区内的债务人，具备一定的特殊之处，但是对于地区外的债权人不应特殊对待，所有债权人之间适用平等原则。事实上，与跨境破产案件不同，深圳地区外的债权人通过参与《条例》下的个人破产程序将受到与深圳地区内的债权人同等对待和保护，不存在受歧视的风险。并且，被执行人为个人的参与分配程序已经在一定程度上采用了平等原则。鉴于此，笔者认为，《条例》的规定对深圳地区以外的债务人财产，债权人、司法机关均产生效力，各地司法机关应当积极配合。
四、对银行信用卡业务从业者和金融机构的建议
根据以上分析，为有效应对个人破产风险，维护金融机构合法权益，笔者提出如下三点建议：
（一）加强信用卡业务的主体资格审核
自然人进入破产程序后，银行信用卡业务产生的债权为普通债权，在破产程序中清偿率较低。因此，作为事前防范措施，银行在审批发卡时应当对信用卡申请人进行更为审慎的资信调查，加强风险控制，包括充分核实并完整记录申请人有效身份、财务状况、收入流水、消费和信贷记录等信息。信用卡消费业务中，银行应对持有人进行更为准确的大数据分析，减少产生损失的可能性。
（二）与司法机关建立信息系统的对接
自然人进入破产程序后，其行为会受到相关限制，部分限制更是与银行债权人密切相关。银行可考虑与司法机关建立同步信息系统，减少双方之间的沟通成本。一方面司法机关可以实现对债务人的有效监督，另一方面银行信用卡业务部门也可及时评估信用卡持有人的资信状况并调整信用卡透支额度和最低还款比例，以降低风险。值得一提的是，深圳地区曾较早建立了司法机关与银行等金融机构信息互通的“鹰眼”财产查控系统，双方有较好的合作基础。
（三）积极参与、配合个人破产程序；建立信用卡信咨询机构
个人破产立法的主要目标在于保障债务人生存权和发展权，但债权人的公平受偿始终是个人破产立法追求的目标，个人破产制度对于维护金融系统的稳定性也具有重要意义。[1]银行等金融机构应当持续加强对个人破产制度的认知和理解，通过及时参与和配合程序来保护自身合法权益。
司法型的个人破产程序不是万能药。针对个人信用卡债务问题，部分发达国家由全国银行业协会赞助成立了信用卡信贷咨询机构。该机构主要具备两种功能：其一是预防破产功能。该机构负责对信用卡使用者进行事前教育，引导消费者理性消费。其二是债务清理功能。该机构主持信用卡债务的庭外债务清理工作。鉴于全国性个人破产立法正在酝酿之中，银行等金融机构协同组建类似信贷咨询机构可能会成为将来银行信用卡业务部门有效应对个人破产风险的选项之一。
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